Embora o objetivo seja comum, o desenho técnico e a filosofia por trás de cada PEC apresentam caminhos distintos para a reforma. As principais diferenças residem na abrangência da unificação, na concessão de benefícios fiscais, na competência para instituição de alíquotas e na formatação do imposto seletivo.
1. Abrangência da Unificação Tributária
A primeira distinção notável está no escopo dos tributos a serem substituídos. A PEC 45/2019 propõe a extinção de cinco tributos: IPI, PIS/Pasep, COFINS (federais), ICMS (estadual) e ISS (municipal). Já a PEC 110/2019 é mais ambiciosa, propondo a unificação de nove tributos, ao incluir na substituição o IOF, a CIDE-Combustíveis, o Salário-Educação e a maior parte da arrecadação do PIS/Pasep. Essa maior abrangência da PEC 110 indica uma intenção de simplificação ainda mais profunda, atacando um número maior de fontes de complexidade do sistema vigente.
2. Concessão de Benefícios Fiscais: Justiça Fiscal vs. Uniformidade
Talvez o ponto de maior tensão conceitual entre as propostas seja o tratamento dado aos benefícios fiscais. A PEC 45/2019 adota uma linha de vedação absoluta, proibindo qualquer tipo de isenção, incentivo, redução de base de cálculo ou crédito presumido. A lógica é garantir uma base de incidência totalmente ampla e uniforme, o que, teoricamente, permitiria uma alíquota nominal mais baixa para todos.
Em contrapartida, a PEC 110/2019, embora também restritiva, abre uma exceção crucial: permite que lei complementar institua tratamento favorecido para bens e serviços considerados essenciais, como alimentos, medicamentos, transporte público, saneamento básico e educação. Conforme aponta a análise do TCC, essa flexibilidade alinha a proposta brasileira a práticas consolidadas em países europeus com IVA, que utilizam alíquotas reduzidas como instrumento de justiça fiscal para desonerar o consumo da população de baixa renda e garantir o acesso a itens fundamentais. A rigidez da PEC 45, nesse aspecto, poderia gerar um efeito regressivo indesejado sobre o consumo básico.
3. Competência e o Pacto Federativo
A definição sobre quem estabelece as alíquotas do IBS toca diretamente no equilíbrio federativo. A PEC 45/2019 propõe um modelo de competência compartilhada, onde a alíquota final do IBS seria a soma das alíquotas fixadas pela União, por cada Estado e por cada Município. A gestão seria centralizada em um comitê gestor com representantes dos três entes.
Por outro lado, a PEC 110/2019 atribui a competência para instituir o IBS aos Estados e ao Distrito Federal, que operariam sob uma legislação federal única. Isso impediria que os estados regulamentassem o imposto de forma autônoma, garantindo uniformidade nacional nas regras, mas preservando a competência estadual sobre o principal tributo de consumo. Este modelo busca um meio-termo entre a autonomia estadual e a necessidade de acabar com a guerra fiscal por meio de uma regra nacional unificada.
4. O Imposto Seletivo: Finalidade e Especificidade
Ambas as propostas preveem a criação de um Imposto Seletivo (IS) de competência federal, com finalidade extrafiscal para desestimular o consumo de determinados produtos. A diferença está no nível de detalhamento. A PEC 45/2019 é genérica, deixando para a lei complementar a definição de quais bens e serviços seriam alvo do IS. A PEC 110/2019, por sua vez, já especifica em seu texto as operações que estariam sujeitas ao imposto, como as que envolvem petróleo e derivados, cigarros, bebidas alcoólicas e não alcoólicas, energia elétrica e veículos automotores. Essa clareza confere maior previsibilidade e direcionamento à política de desestímulo.
A análise comparativa das PECs 45/2019 e 110/2019, fundamentada nos achados do estudo acadêmico de origem, demonstra que, embora partam de um mesmo diagnóstico, as propostas oferecem visões distintas sobre o papel do Estado e o desenho de um sistema tributário ideal. A PEC 45/2019 prioriza a simplicidade e a uniformidade de forma quase absoluta, ao custo de uma rigidez que pode ignorar as desigualdades sociais. A PEC 110/2019, por sua vez, apresenta-se como um modelo mais sofisticado e equilibrado, que busca a simplificação sem abdicar de instrumentos essenciais de justiça fiscal e de política pública, como o tratamento diferenciado para bens essenciais e um imposto seletivo bem definido. A escolha entre os dois caminhos determinará se a reforma tributária brasileira será apenas uma reorganização administrativa ou um verdadeiro passo em direção a um sistema mais eficiente, moderno e, fundamentalmente, mais justo.